1“治理”的内涵

　　　治理（Governance）是一个源于拉丁文和古希腊文的古老词汇，原意是控制、引导和操纵。“治理”一词，相比“管制”和“管控”，更强调平等、互动、协商和博弈，超越了原有科层体制下的对抗格局。推进政府体制改革，首先应该转变政府职能，把政府职能转向更好地维护社会公平正义，创造更好的发展环境，提供更加优质的公共服务。权力者的职权法定、行为法定、程序法定、责任法定，是中国行政体制改革的核心任务。未来，中国的政府治理将逐渐从传统的“行政管理”迈向“公共管理”。首先，从治理能力角度看，强调将市场的激励管理机制以及私人部门的管理方法引入政府的公共服务，强调效率、市场化、竞争性和灵活性。其次，从治理主体角度看，强调“三部门”合作治理。政府和市场均存在失灵现象，传统的“二分模式”已经不能满足现代社会的管理需求。治理主体应具有多元化，政府作为第一部门、市场作为第二部门、社会组织作为第三部门，共同构成治理的主体。第三，从职责权限角度看，政府是提供公共物品的公权力机构；市场是提供私人物品的私权力组织；社会组织是提供公共物品的私营机构。三者彼此分离又相互依赖。

总而言之，国家治理体系和治理能力现代化，是使国家治理体系规范化、科学化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，使社会主体能够积极、有效地参与到国家治理的过程中，最终达到国家、社会、市场三者良性互动的“善治”效果。

 

2水运行业面临诸多待解难题

 

　　　当前，水运制度正在由“水运管理”向“水运治理”转变。政府简政放权背景下水运业的多项审批事项取消或下放，水运行业的市场开放在改革开放以来取得显著成效，并在自贸区航运政策创新的推动下进一步深化；水运市场的反垄断与反不正当竞争已经开展了多项工作并取得了成效；通过逐步减少和规范行政事业性收费、规范海运附加费，水运市场的价格形成机制也正在向市场起决定性作用过渡；航交所、协会以及研究机构等第三方机构正在通过体制机制改革以及业务创新等手段向真正的第三方转变，从而为水运行业的治理提供了关键的力量。

 

　　与此同时，目前水运行业治理还存在诸多问题。水运市场低迷，以脱困并提升竞争力为目标的航运四大央企合并的成效尚待观察，航运国企的治理何去何从仍然没有找到切实可行的路径；水运市场的反垄断、反不正当竞争没能与其他部门形成共抓共管的常态化长效机制；水运市场的价格形成机制中尚有部分行政事业性收费以及部分港口使费尚待进一步规范化；长期以来内河水运“以罚代管”以及“小散乱”的企业组织形式严重威胁着水运安全环保，有效的治理模式仍在探索当中；水运规费的归并与缩减的同时，事中事后监管的要求大大增加，如何在缺乏人员和经费的条件下做好事中事后监管是一个待解的难题；对类似于航运电商这样的新兴水运服务模式如何在不阻碍其发展的前提下实施监管需要深思熟虑并找到可行的办法。

 

3水运行业治理的大环境

 

　　当前，国家治理体系与治理能力现代化对水运业提出了新要求，水运行业深化改革，也必须解构本行业治理的现代性。从水运行业来看，水运业市场低迷已经持续了几年，并在今年上半年进入到了前所未有的困难，集装箱运输领域的领头羊马士基航运已经陷入亏损，需要反思水运行业的总体规则；鹿特丹规则、压载水公约、集装箱称重公约、排放控制区等行业规则正在重构着这样一个古老的行业；无人驾驶、3D打印、智能制造、人工智能、共享经济等新技术和新模式也在深刻影响着水运业，航运电商、供应链一体化将重构航运业的总体运行模式；“一带一路”将水运业引向更为广阔的空间和领域；中国邮轮市场的井喷发展以及沿海邮轮母港的建设如火如荼，为诸多水运企业转型拓展了一块新的领域。所有上述外界环境的变化以及水运行业的新形势新动向，都需要水运制度与时俱进，适应这样的大变革时代，水运治理能力现代化迫在眉睫。从实践来看，破解制约水运行业自身发展深层次矛盾也需要治理体系现代化。伴随改革开放，水运事业取得了辉煌的成绩，也积累了诸多的矛盾，甚至超出了传统的经济领域。尽管政府交通主管部门一直在努力克服困难化解矛盾，然而由于受体制束缚，不能适应新形势新问题，不仅综合交通体系建设受到制约，基本公共服务供给不足，而且国有企业竞争力问题、国家战略物资运输问题、港口部分领域的垄断问题、内河航运市场的“小散乱”问题、水运安全的大众期望及制度构建问题、水运绿色发展问题、对外开放对内放开的时序问题、边远地区居民水运出行问题等无时无刻不在困扰着水运业的持续发展。这些深层次矛盾，需要系统的、内在的深化改革才能破解，水运治理能力现代化正当其时。

 

4水运行业治理的总体方向

 

　　依据“治理”的涵义，水运行业治理的方向，就是纠正过往水运管理的“越位、失位与缺位”，在适当的领域切实“放手和松手”，在战略、环保、安全等领域发挥“推手”作用，同时通过第三方机构的有效供给补齐政府简政放权后的缺口。

 

　　“放手与松手”。 首先，推动航运业减税。可以探索在四个自贸试验区推进，进而通过试点试验观察实施效果。同时，船员所得税是应该优先推进的政策。其次，放松价格管制。逐步减少政府定价和政府指导价，形成透明的市场价格体系，让更多的主体参与，打击不正当竞争和垄断行为，从而形成能够真实反映市场供需关系的市场价格。第三，优化市场监管模式。建立公平公正的市场环境，与反垄断、反不正当竞争的综合部门建立机制，并发挥第三方机构在完善市场监管中的作用。第四，促进市场竞争。强化港口反垄断的相关工作，港口资源整合的反垄断调查也应该积极推进。第五，解除供给抑制。改变长期以来政府对大型央企的供给刺激和对中小航运企业的隐性的供给抑制，创造有利于中小企业成长的环境，让有担当的民企脱颖而出，并形成支撑“海运强国”战略的重要力量。

 

　　“推手”。首先，推动国家战略。“海运强国”的人才保障不但需要“航海日”活动的推动，还需要国家拿出足够的资金来支持，更需要国家在船员所得税方面形成利好。在界河和跨国通航河流的相关事务还需要通过国家力量维护我国的相关利益，并积极构筑新时期跨国的水上运输通道，为“一带一路”倡议服务。其次，推动智慧交通的发展。着力推动“互联网+”水运企业的成长，进而推进行业监管变革。第三，推动诚信体系建设。在“信用中国”的框架下，推动“信用交通”的行业信用体系建设。第五，推动节能减排和安全发展。节能减排和安全发展都是政府职能，需要通过建立制度、制定标准、严格审查、政策扶持等力量推动。

 

    发挥第三方机构的作用。第三方力量指的是除政府和企业之外的非盈利组织，包括行业协会、航交所、科研机构以及新型智库。行业协会要在纵向沟通与横向协调、利益聚合与表达、规则建立与自律等方面发挥作用并承接部分政府转移的职能，航交所要在交易服务、市场晴雨表和平台服务等方面发挥作用，行业主管部门则召集行业内的所有利益相关方对行业规则变化的方向、边界、内容进行充分讨论并在科研机构和新型智库的参谋下形成新的规则。